国家质检总局产品质量安全风险监测中心
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如何提高产品质量安全风险监测工作的有效性


来源:广州市质量技术监督局  2014-03-06

    产品质量安全风险是指产品质量因素的不确定性对消费者、企业、监管机构及社会等各类主体造成的影响,产品质量安全风险监测是通过动态获取和分析风险信息,发现区域性、行业性和系统性的产品质量安全风险,提出预见性的建议和应对措施,防止风险发生或发展蔓延,成为特大质量安全事件。开展产品质量安全风险监测是国家质检总局在质量监管领域提出的新工作模式,旨在实现产品质量监管从“事后监管”向“事前预防”转变。本文从调研分析国内外风险监测工作情况出发,讨论我国当前风险监测工作的主要问题,并初步探讨提高风险监测工作有效性的方法措施。

一、国内外产品风险监测工作概况

随着科学技术的快速发展,自然环境和人文环境发生了巨大变化,使得国内外产品质量安全形势变得更加严峻。据中国消费者协会报告,2011年上半年受理的消费者投诉300多万件,其中产品质量与安全问题占总投诉量的53.6% ,位居各类投诉的第一位。在欧洲,由消费品的质量安全造成的经济损失为2300亿欧元/年;在美国,因消费品质量问题造成的死亡人数为2.7/年,受伤人数为3300/年,直接经济损失7000 亿美元/年。产品质量安全事件的发展速度之快、影响范围之广已远远超出了人们的想象,“事后监管”的管理方式已远远控制不了产品质量安全事件的发生、发展。自上世纪90年代始,欧美国家开始将风险评估技术引进消费品领域,并经过20多年的发展,欧美国家已经建立相对完善的产品质量安全风险监测体系,对产品质量安全风险控制起到了非常有效的作用。

(一)欧盟产品质量安全风险监测情况

20042月欧盟委员会健康和消费者保护总理事会正式启动了“非食品类消费品快速预警系统(RAPEX”,作为产品质量安全风险监测体系公共平台,通过设置联络点进行风险信息传递。目前32个国家加入RAPEX,并均已建立了单独的国内RAPEX联络点,负责在国家层面上协调RAPEX系统的运作。当国家职能部门或生产商/经销商采取措施阻止或限制对消费者健康和安全具有严重风险的产品销售或使用时,RAPEX联络点就会使用标准的通报表,向委员会提交该产品的相关信息。RAPEX实行每周公告、年度总结报告制度,建立专门的“黑名单”,内容包括危险通报的成员国、产品描述(包括型号、规格等)及其照片、存在危险(包括安全、卫生、健康等对人身产生危害的问题)以及对危险产品的处理措施等内容。RAPEX具体工作流程如图1所示,自2003年至2012年,RAPEX共发布通报14294条,严重风险通报12136条。

1欧盟产品质量安全风险监测模式

(二)美国产品质量安全风险监测情况

美国是世界上最早实施产品召回制度的国家,也是产品安全监管制度最为完善的国家之一。早在1973年,美国成立消费品安全委员会(CPSC),用来收集、调查、分析并发布伤害数据和信息,这些数据和信息涉及到与消费品有关的死亡、伤害和疾病的原因以及预防措施。目前属于CPSC管辖范围的消费品约有1.5万多种,主要包括家用电器、玩具、儿童用品以及其他用于家庭、体育、娱乐及学校的消费品。

美国的产品质量安全管理是反应式监管,即消费品投放市场后,CPSC通过消费者投诉、媒体报道、企业消费品事故报告、消费品伤害监测系统等多方渠道广泛收集消费品安全信息,形成庞大的风险案例数据库。在风险案例采集的基础上对相关消费品安全问题进行调查,并进行类似案例检索和分析,形成风险统计分析报告,进而采取相应的监管措施,如风险预警和产品召回等,如图2所示。

2 美国产品质量安全风险监测模式

(三)日本产品质量安全风险监测情况

日本的产品质量安全管理模式与美国类似。通过“全国消费生活资讯网络系统”,将消费者与国内各地消费中心连接,并与医院合作,通过客户在线网络接受消费者投诉和咨询,并向公众、媒体、相关政府部门和机构提供经过分析的数据。日本负责收集产品伤害信息并调查研究的机构主要有两个:日本国民生活中心(NCAC)和制品评价技术基础机构(NITE),负责收集、发布消费及产品伤害信息,供政府部门参考,在工作上接受经济产业省、厚生劳动省和内阁府的监督指导。作为经济产业省制品安全行政管理重要的一环,NITE信息收集制度体系由信息收集对象、收集方式、调查程序、处理措施等构成。其中,信息收集对象包括消费者个人、地方公共团体、行业协会、报道机构、警察署或消防署、医院等;收集方式一般有电话、邮件、通知书、传真等;调查程序按照“听取企业报告→发布事故状况→探究事故原因(商品测试)→保存利用数据→发布召回命令、行政指导、消费警示”进行。

(四)国内产品质量安全风险监测情况

我国产品质量安全风险监测工作起于2008年奶粉质量事件以后,主要是在食品药品和农产品领域,引入了风险监测制度、风险评估制度、信息统一发布制度等新措施,并成立了药品评价和不良反应监测中心、食品安全风险评估中心和农产品质量安全风险评估实验室等专业技术机构。工业产品风险监测从2009年逐渐兴起,国家质检总局专门成立了风险监测中心负责推进相关工作,北京、上海、广东等省市区监管部门也相继建立了工业产品质量安全风险信息收集和分析工作机制。目前,工业产品风险监测工作主要包括两个方面,一是信息收集,总局风险监测中心负责收集媒体网络、境外通报和国内机构通报三类信息,并通过全国产品质量安全风险监测协作网平台在协作网成员单位内部公布相关信息;二是风险监测,由总局安排专项经费,组织全国质检机构开展主动风险监测项目征集、监测以及风险分析评估工作,但在风险预警处置方面工作推进比较缓慢。

二、当前国内风险监测工作存在的问题

近年来,在国家质检总局大力推动下,我国在产品质量安全风险信息收集分析体系、主动风险监测体系、风险评估技术支撑体系均得到了明显加强,风险监测工作已经从探索研究、建设体系的起步阶段向加快实施、全面推进阶段发展,取得了一定成效,但也显现出了一些问题。

(一)风险监测工作定位有待准确

产品质量安全风险监测与监督抽查不同的是,风险监测不是标准符合性判定,而是一项带有科研性质的风险调查及预警研究工作。从当前由总局开展主动风险监测项目来看,大部分承检机构主要还是以选择现有的标准作为项目检测和判定依据,仍然是按照监督抽查的思维来开展风险监测,对风险监测工作的目标定位认识不清,偏重监测结果符合性判定而忽视质量安全风险评估,以及忽视通过模拟风险实际曝露环境进行风险监测实验方法设计,导致监测结果不能更加有效地作为消费风险预警数据依据。

(二)风险监测信息来源渠道还不够全面

在总局发布风险监测工作政策文件中规定,产品质量安全风险信息来源包括投诉举报、执法监管、主动风险监测、媒体网络、实验室检测、国内组织通报、境外组织通报、转办等8大信息来源,以上主要针对的还是质监系统内管理的风险信息,未涉及系统外可能存在的风险信息,比如消委会掌握的信息、医疗机构掌握的产品伤害信息、行业协会掌握的行业信息等,信息来源不够全面。尽管如此,当前采集的信息主要以媒体网络和执法监管信息为主,质监系统内的信息还未真正得到有效整合、共享,比如实验室检测信息、稽查信息等等。

(三)风险预警处置政策依据急需完善

从长期来看,风险监测工作结果主要为完善法律法规或标准提供依据,但是在短期内应着重于风险应急处置。近年来,随着人们质量安全意识不断提高和互联网的快速发展,以及公众缺乏对风险的正确认识,产品质量安全风险一旦曝光,很可能引起大范围的传播和舆论恐慌,给政府监管部门带来了极大的压力,这也导致目前质监系统对风险预警处置十分谨慎。由于还未建立完善的法律法规作为预警处置的政策依据,很多风险监测结果未得到有效利用,也使这项工作的目标或者本质还不清晰。

三、提高风险监测工作有效性的分析

产品质量安全风险监测是一种“事前预防”的监管方式,风险分析、评估、预警处置等工作环节往往涉及众多专业领域、众多机构。做好风险监测需要从政策机制设计出发,努力构建以政府部门为主导,科研机构为技术支撑,企业和消费者配合参与的协作体系。

一)加快完善风险监测政策机制。在产品质量监督抽查工作管理体系下,我国相关产品质量安全法律法规及相关技术标准体系相对比较完善,但在产品质量安全风险监测工作方面,自2009年以来,国家质检总局相继颁布产品质量安全风险监测工作指导意见及管理办法,截至到目前仍属于试行阶段,而且政策强制性不强,各地方实施情况也参差不齐,特别是在风险预警处置方面更是缺乏具体执行依据。因此,应该借鉴与吸收欧美等地区先进经验,从法律体系、监测制度、监测机构、技术保障体系等角度出发,构建较为完善的产品质量安全风险监测政策机制,比如针对存在风险产品,采用强制或自愿召回的处置机制。

(二)构建多方机构协作体系。产品质量安全风险监测包括风险信息采集、风险研判、风险预警、风险处置等多个环节,且产品风险可能存在于从原材料到消费使用全过程,从加工、生产、流通与消费全过程都需要风险监测,做好风险监测需要一个多方机构协作工作体系,比如风险信息包括质监和工商的监管信息、卫生机构的产品伤害信息、消费者投诉举报信息等,风险分析评估需要行业组织、高校、科研等专家团队技术支持,风险预警需要媒体机构的广泛参与和正确引导,风险处置除了质监、工商部门之外,可能还涉及到公安、司法等部门。由此可见,围绕产品质量安全监测工作各个环节,设计构建多方机构协作的工作体系,形成公开、透明与互动的风险监测方式,使用公众广泛参与产品质量安全风险监测工作,提高监测的有效性。

(三)搭建风险监测公共信息服务平台。在多方参与、涉及多个流程环节的风险监测工作体系下,风险信息的充分共享与快速传递对于保障产品质量安全监测效率具有至关重要的作用。在产品生产企业、消费者、政府监管部门、风险评估机构或专家以及其他利益相关者之间,通过信息平台方式在产品行业的整个供应链上进行风险信息的传递。构建公共信息服务平台,主要统一负责风险信息资源的获取与处理,包括风险信息资源的采集、整合、共享、沟通、分析研判与预警处置,实现风险信息的互联互通与资源共享,解决当前存在的多头发布、相互矛盾、误导消费者、影响政府权威的问题。

(四)推进风险评估实验室技术体系建设。当前,在产品质量监管方面,总局在全国各地已建立了以国检中心为主体的相对比较完善的技术支撑体系。但风险监测工作开展过程中,承检单位也发现现有检验检测技术体系不能完全满足风险监测工作技术需要。为保证风险监测结果科学性和风险评估的适用性,就必须推进风险评估实验室技术体系建设,可在现有国检中心的基础上,学习外资检测机构在风险评估实验室建设方面的成熟经验,构建以国检中心为基础的产品质量安全风险评估实验室技术体系。

(五)建立风险预警处置技术扶持机制。产品质量安全风险监测的核心工作是发现和解决潜在或未知风险,相关风险预警处置对很多企业来讲可能意味技术更新、生产工艺升级,需要增加大量的人力、物力成本,这对中小型企业来说可能面临生存危机,无形中增加了风险预警处置的难度。并且企业的健康生存与发展,无论是对地方经济发展,还是社会和谐稳定都有着举足轻重的影响,这是任何政府都必须考虑和关注的社会管理风险。因此,在风险监测过程中,必须建立风险预警处置技术扶持机制,即由政府部门组织并提供专项经费,借助科研院所技术、人才优势,组织科研人员和专家进行专项攻关和研究,为相关风险产品生产进行技术改造、工艺升级提供必要的技术指导,兼顾不同企业的风险预警处置技术需求,促使企业积极配合风险预警处置工作。

(六)大力提高公众对产品风险的认识。风险无处不在,甚至很多产品质量安全风险不能完全消除,只能降低风险。但针对这些风险,如果公众没有一个正确的认识,其风险监测出来的结果必然会引发更大的舆论风险。以“香烟”为例,其对人身健康将产生的重大风险是众所周知的,然而该产品却被广大消费者所接受。因此,提高公众风险的认识是保障产品质量安全风险监测在“阳光”下进行的必要举措。政府监管部门、生产企业、科研院所、媒体等机构应相互协作推进公众产品风险认识教育,通过“解剖”产品结构、生产工艺、使用方法等产品信息,促使公众理解风险存在的必然性,消除风险即等同于产品缺陷的错误认识,以保障风险监测工作能够顺利开展。

 

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